مقدمه:

سازمان اداری در یک کشور یکی از اساسی ترین تشکیل بمنظور تنظیم امور می باشد، که هر کشور مطابق به نیازمندی و پیش بینی قوانین خویش بمنظور عرضه خدمات بهتر به شهروندان و رسیدگی به امور کشوری اقدام به ایجاد ادارات دولتی می نمایند.

تشکیلات اداری در واقع نماد یا ظاهر یک دولت میباشد که باید مسولان با مطالعه دقیق از وضعیت کشور اقدام به ایجاد، افزایش و یا کاهش آن نمایند، این مهم نیست سازمان اداری کشور تا چی حد طویل یا عریض باشد مهم بازدهی کار دولت می باشد که میخواهند از این طریق برای شهروندان ارایه نمایند تا هنوز هیچ نشانه قطعی در دنیا وجود ندارد که نشان تشکیلات اداری وسیع میتواند گزینه خوب برای حکومتداری باشد یا بر عکس آن، اما با در نظرداشت مطالعات صورت گرفته تنها مورد که میتواند به عنوان موضوع اساسی در ایجاد ادارات دولتی مطرح باشد چگونگی اداره و مدیریت امور است که از طریق این ادارات صورت می پذیرد.

با آنکه در پیوند به چگونکی سیستم اداری دولت جمهوری اسلامی افغانستان از جانب تعدادی از دانشمندان حقوق اداری و استادان دانشگاه در افغانستان به زبان فارسی تحریر گردیده است اما بنا به اهمیت موضوع دوستی دیرینه میان جمهوری قزاقستان و جمهوری اسلامی افغانستان این اولین نوشته می باشد که به زبان روسی بمنظور آگاهی علاقمندان امور افغانستان و دانشجویان عزیز تحریر میگردد.

در افغانستان نیز از دوره های دور سیستم های متفاوت اداری در تمام سطوح تجربه شده و در آینده نیز خواهند شد، هر کدام این دوره ها مزایا و نواقص خود را داشته است، در نوشته کنونی سعی می شود تا چگونگی سازمان اداری فعلی دولت جمهوری اسلامی افغانستان  و با رویکرد توجه بیشتر به قوه مجریه یا حکومت، مورد بررسی قرار گیرد. تا زمینه ای باشد برای مقایسه سیستم دولت داری در دو کشور دوست و برادر.

واژگان کلیدی:

دولت؛ سازمان اداری؛ اداره محلی؛

نوع نظام اداری دولت ها یکی از مباحث جدی در حقوق اداری و علوم سیاسی می باشد.  بمنظور  موشکافی و موثریت بیشتر نظام اداری در عرضه خدمات به شهروندان بحث های جدی صورت گرفته است. مسئله اساسی در نظام اداری چگونگی رفع مسئله تراکم کاری و تمرکز قدرت و ساده سازی بروکراسی می باشد  چون در شرایط کنونی به هر اندازه مسیر های عرضه خدمات و دسترسی شهروندان به حکومت ها کوتاه و سهل باشد زمینه بیشتر رضایت مندی نیز فراهم میگردد. و این مسئله باعث شده است که انواع از نظام اداری برای رفع مسائل متذکره به وجود بیاید.

 امروزه این بحث به نوعی میان دولت و رقبای سیاسی( اپوزیسیون) در افغانستان نیز مطرح است. تا بتوانند سیستم بسته و قدرت انحصاری اداری در مرکز را تعدیل نمایند.

به طور کلی نظام های اداری را به بسیط و مرکب تقسیم می نماید. نظام اداری بسیط دارای مرکز واحد عملکرد سیاسی است. قدرت سیاسی در کلیت و مجموع آن توسط یک شخصیت واحد که همانا ریس جمهور می باشد یا دولت مرکزی اعمال می شود. کلیه اعضا گروه سیاسی یا جمعیت کشور زیر لوای یک دولت قرار دارند و از یک اقتدار سیاسی تبعیت می کنند و غالبا یک قانون اساسی قلمرو حاکمیت کشور را پوشش سراسری می دهد. بافت قدرت تفکیک ناپذیر است. برای نظام اداری بسیط ویژگی های زیر را می توان ذکر کرد.

واحد بودن ساختار یا نهاد ها: تشکیلات سیاسی، اداری اعم از اجرایی، قانونگذاری و قضایی در یک دستگاه حکومتی تجسم یافته است که وظایف دولت را به طور کامل به انجام می رساند.

جمعیت واحد : قاعدتا گروه انسانی یا جماعت به یکسان تحت فرمانروایی قدرت سیاسی مرکزی واقع شده است. تصمیمات صادره از سوی فرمانروایان، کلیه فرمانبران را به تساوی مجبور به تبعیت می کند. قدرت، واحد، همگن و بسیط است و مردم نسبت به قدرت سیاسی کلیتی تقسیم ناپذیر و یکپارچه جلوه می کنند.

سرزمین واحد : سراسر قلمرو فضایی، جغرافیایی و حقوقی دولت- ملت سازمان بندی قدرت عمومی دولت به یکسان و بلا واسطه تبعیت می کند.

 این نوع نظام دارای مشکلات نیز  می باشد. که از جمله می توان تراکم کاری و تمرکز قدرت را از مشکلات جدی نظام های اداری بسیط دانست. تراکم کاری به این معنی است که تمام کار در مرکز انجام شده و این باعث می شود که در یک اداره تراکم کاری به وجود آید و نظام را ناکارآمد سازد. نظام اداری چون وحدت در ساختار و نهاد ها دارد بنابراین قدرت در آنجا تمرکز می یابد و تمرکز قدرت ممکن باعث مستبد شدن نظام گردد.

دانشمندان و سیاسیون برای حل این مشکلات نظام اداری بسیط را تعدیل و آن را به نظام اداری غیر متراکم تبدیل کرده است که در حقیقت نوع پیچیده ای از نظام بسیط می باشد.

 به این معنی که نهاد های مرکزی برخی از صلاحیت های خود را به نهاد های محلی و ایالتی واگذار می کند. نهادهای محلی و ایالتی از طریق مردم تشکیل نمی شود بلکه این نهاد ها تداوم نهاد های مرکزی می باشد. این نهادها ممکن مشکل تراکم کاری را کم کند اما مشکل تمرکز قدرت بر جایی خود باقی می ماند.

نوع دیگر نظام اداری، نظام اداری مرکب است. نظام اداری مرکب دارای چند مرکز عملکرد سیاسی می باشند و حاکمیت چند گانه ای در آنها حکم فرماست.

 دولت های عضو در این مجموعه کشوری، هر کدام واحد سیاسی حاکمی را تشکیل می دهند. شخصیت حقوقی-سیاسی این واحد های عضو به گونه ای است که می توان به یکایک آنها واژه دولت را اطلاق کرد.

دولت-کشور با نظام اداری مرکب در حقیقت تجمع اداری چندین دولت حاکم، حول محور یک قدرت مرکزی و سپردن میزانی اختیارات سیاسی به شخص یا نهادی است که در در درجه بالاتری از دولت های عضو قرار گرفته باشد.

 انواع نظام اداری مرکب به اتحاد شخصی، اتحاد واقعی، کنفدراسیون و نظام فدرال تقسیم بندی می شود. از آنجایی که نظام اداری افغانستان از نوع مرکب نمی باشد لذا از توضیح بیشتر در این زمینه خودداری می گردد.

حال با توجه به انواع نظام اداری متذکره، نظام اداری افغانستان را مورد بررسی قرار می دهیم. دولت افغانستان مطابق ماده اول قانون اساسی ، نوع نظام جمهوری اسلامی، مستقل، واحد و غیر قابل تجزیه می باشد.

 با در نظرداشت اصل تفکیک قواه سه قوه (مقننه، قضاییه . اجراییه ) تشکیل دهنده دولت افغانستان بوده و رییس جمهور در راس دولت قرار دارد، هر کدام ارکان تشکیل دهنده دولت دارای تشکیلات ادارای ویژه خود می باشند، که بیشترین تشکیل اداری را قوه مجریه بخود اختصاص داده و مسئولیت اجرای امور و  تنفیذ قوانین را به عهده دارد.

لهذا امور و خدمات عمومی، در جمهوری اسلامی افغانستان در اصل مطابق ماده  137 قانون اساسی با نظام متمرکز(centralization) اداره می شود؛ یعنی تمام مامورانی که از طرف دولت مرکزی منسوب می شوند، وظایف شانرا در ولایات، ولسوالی ها و سایر تقسیمات اداری دولتی مطابق  دستور و نظر آنها انجام میدهند.

 اما بمنظور تسریع و بهبود امور اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و سهم گیری مردم در انکشاف حیات ملی، صلاحیت های لازم را مطابق به احکام قانون، به اداره محلی تفویض می نماید.

 برای تامین این هدف  مطابق ماده 136 قانون اساسی، تمام وظایف و امور اداری بین واحدهای سازمانی بزرگ به نام وزارتخانه و ریاست های مستقل تقسیم و هر یک تحت اداره و مسئولیت یک وزیر یا ریس عمومی قرار داده شده و این ادارات  بمنظور اداره اموری که به عهده دارند، به تناسب نیازمندی خود، در پایتخت ولایات و ولسوالی ها و تقسیمات دیگر جز کشور در خارج و داخل، تشکیلاتی را ایجاد می کنند که از مرکز تبعیت می کنند و تابع سلسله مراتب اداری اند.

لکن به علت معایب ناشی از متمرکز بودن اداره، به موجب قانون اساسی و قوانین دیگر، برخی از امور اداری قسماً با نظام عدم تمرکز اداره میشوند، مثلا شهرداری ها در تخصیص و مصرف بودجه شان بنحوی مستقل و خود اختیار اند.

از لحاظ حقوقی وزارتخانه ها مجموعاً شخص حقوقی واحدی را تشکیل می دهند که شخصیت حقوقی حکومت است، دارای آنها دارای حکومت و اعمالی که انجام می دهند به نام و برای دولت است.

در ذیل به ترتیب مقام مسولان اداری چگونگی انتخاب،صلاحیت و مسئولیت ها قانونی آنان را مورد بررسی فشرده قرار خواهیم داد.

طبق ماده یکصد و سی ششم قانون اساسی، نظام اداری افغانستان از نوع بسیط می باشد.

در ماده مذکور آمده است که «اداره جمهوری اسلامی افغانستان بر اساس واحد های اداره مرکزی و ادارات محلی، طبق قانون تنظیم می گردد.

 در ادامه آمده است که اداره مرکزی به یک عده واحد های اداری منقسم می گردد که در رأس هر کدام یک وزیر قرار دارد. واحد اداره محلی، ولایت است».

با توجه به اینکه قانون اساسی بیان می دارد که واحد اداره محلی ولایت است شاید این مسئله به ذهن تبادر کند که ولایت به عنوان نهاد های تصمیم گیرنده و اجرا کننده نظام اداری، افغانستان را از شکل بسیط بودنش خارج می کند.

ولایت به عنوان یک نهاد اگر توسط خود مردم انتخاب و به وجود می آمد ممکن بود نظام اداری را از شکل بسیط اش خارج کند اما چون ولایت ها در حقیقت تداوم نظام مرکز می باشد و والی ها توسط نهادها و افراد که در مرکز هست انتخاب می شود لذا نظام اداری به شکل بسیط خود باقی می ماند. از طرف دیگر ولایت ها شخصیت حقوقی جدا گانه از نهاد های مرکزی ندارد.

اداره مرکزی طبق ماده یک صد و سی هفتم که آمده است: «حکومت با حفظ اصل مرکزیت به منظور تسریع و بهبود امور اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و سهم گیری هر چه بیشتر مردم در انکشاف حیات ملی، صلاحیتهای لازم را مطابق به احکام قانون، به اداره محلی تفویض می نماید». تفویض صلاحیت ها باعث حل تراکم کاری می شود.

 ادارات محلی خیلی از کار ها را در ولایات انجام می دهد لذا لازم نیست که مردم از ویالات به مرکز بیاید.

خیلی ها ممکن طبق ماده یکصدو سی و هشتم استدلال کند در نظام اداری افغانستان شورای ولایتی را پیش بینی کرده است که اعضای این شورا از طرف ساکنین خود ولایت انتخاب می شود وجود شورا نظام را از اداره بسیط به اداره مرکب تبدیل می کند اما باید گفت که قانون اساسی برای شوراهای ولایتی صرف صلاحیت مشوره دهی را داده است.ماده یک صدو سی و نهم آمده است که «شورای ولایتی در تامین اهداف انکشافی دولت و بهبود امور ولایت به نحوی که در قوانین تصریح می گردد، سهم گرفته و در مسایل مربوط به ولایت مشوره می دهد».

 علاوه بر این مواد قانون اساسی که بسیط بودن نظام اداری افغانستان از آن استنباط می شود در ماده شصتم آمده است که « رئیس جمهور در رأس دولت جمهوری اسلامی افغانستان قرار داشته، صلاحیت های خود را در عرصه اجرائیه، تقنینیه و قضائیه، مطابق به احکام این قانون اساسی، اعمال می کند».

همه این مواد نشانگر بیسط بودن نظام اداری افغانستان است.قانون اساسی افغانستان مشکل تراکم کاری را با پیش بینی نهادهای محلی مانند ولایت حل کرده و نظام اداری را از شکل بیسط ساده به شکل بسیط پیچیده تبدیل کرده است اما مشکل تمرکز قدرت همچنان سر جای خود باقی می ماند. این مشکل یکی از مشکلات جدی در نظام اداری افغانستان می باشد.

از آنجایی که نظام های سیاسی افغانستان بیشتر استبدادی بوده این خلاء ممکن باعث شود که نخبگان سیاسی افغانستان به سمت استبداد متمایل شود. بنابراین برای نخبگان سیاسی و فکری لازم است که برای رفع این مشکل تدابیری سنجیده تا افغانستان دوباره به گذشته و سنت تاریخی خود که همان نظام استبدادی باشد بر نگردد.