صاحب امتیاز: محمد رضا هویدا

مدیر مسوول: محمد هدایت

سر دبیر: حفیظ الله زکی

یکشنبه ۲۹ میزان ۱۳۹۷

دانلود صفحات امروز روزنامه: 1 2 3 4 5 6 7 8

آسیب‌شناسی قانون‌گذاری در افغانستان

-

آسیب‌شناسی قانون‌گذاری در افغانستان

قوام و موجودیت هر کشوری در گرو حاکمیت قانون و حاکمیت قانون در گرو قانونگذاری است. تا زمانی که امر قانونگذاری اصلاح نگردد به همان میزان حاکمیت قانون نیز تحقق نخواهد یافت. متأسفانه عوامل متعددی موجب ناکارآمدی قانونگذاری در کشور شده است. این نیازمند مطالعات اساسی در خصوص ناکارآمدی قانونگذاری در کشور است. امری که کمتر به آن پرداخته شده است و عوامل آن کمتر توجه شده است در این سطور بر آنیم که به طور مختصر این عوامل را بر شمریم. سابقه طولانی قانونگذاری در کشور و تجربههایی که از این سابقه اندوخته شده است ما را رهنمون میسازد تا اینکه برای ارتقای نظام قانونگذاری، آسیبشناسی صورت دهیم تا قوانین ما از کارآمدی برخوردار گردند.
موارد ذیل را میتوان از جمله مواردی آسیبزا در نظام قانونگذاری افغانستان بیان داشت هرچند این موارد را نمیتوان به صورت انحصاری از موارد آسیبزا در قانونگذاری به شمار آورد و خوانندگان میتوانند موارد دیگری را نیز به فراخور مطالعات و تجربههای خود بر این موارد بیفزایند.
1. عدم ثبات سیاسی
به تجربه میتوان دریافت به هر میزان که کشوری از ثبات سیاسی برخوردار باشد به همان میزان قوانین نیز از ثبات برخوردار هستند و به هر میزانی که کشوری از ثبات سیاسی کمتری برخوردار باشد به همان میزان نیز قوانین بیثبات هستند. افغانستان از بدو تأسیس تاکنون نزدیک به ده قانون اساسی را تجربه نموده است. این حکایت از این دارد که ثبات سیاسی در افغانستان کم است.
2. عدم ثبات قوانین
یکی از اوصاف قواعد حقوقی دائمی بودن آنهاست یعنی اینکه قوانین و قواعد به صورت دائمی وضع گردند. اما در افغانستان عمر قوانین بسیار کوتاه است قوانین متعددی را میتوان سراغ گرفت که حتی به یکسالگی نیز نرسیدهاند و نسخ شدهاند و دوباره در همان موضوع قانون وضع شده است. حتی در مدت حکمرانی یک حکومت نیز قوانین از عمر کمتری برخوردار شدهاند و بارها مورد تغییر و تعدیل قرارگرفتهاند. این امر کار را برای مجریان قانون، شهروندان و دستگاه قضایی بسیار سخت میسازد. دولتها همیشه در پی این بودهاند که قوانین دولت قبلی را نسخ نموده و قانون جدید در همان موضوع وضع کنند بدون آنکه کمترین تغییر و انکشافی در موضوع صورت دهند. خوانندگان میتوانند به مثالهای بیشماری از این دسته از قوانین را اشاره کنند.
3. فقدان تفکر سیستمی در قانونگذاری
افغانستان از جمله کشورهایی است که قانونگذاری در آن بر اساس تفکر سیستمی صورت نمیگیرد. بلکه بر اساس موردی قانون وضع میگردد. دولتها بر اساس خواستههای شخصیشان قانون وضع میکنند و از این قانونگذاری هدف خاص را تعقیب مینمایند. زمانی که قانونی نتوانست اهداف آنها را جوابگو باشد به سرعت اقدام به تغییر یا تعدیل قانون میزنند. نهایت امر چنین میگردد که در چنین کشوری نهاد و نظام به وجود نیاید. این را باید پذیرفت که قانون برای تنظیم روابط اجتماعی اشخاص ایجاد میگردد. اجتماع نیز بهمثابه یک کلیت مدنظر است و برای این امر کلی باید قانونی کلی وضع شود. زمانی که این امر کلی فراموش شود و بر اساس موردی عمل شد. دیگر نمیتوان انتظار داشت که ازاین نوع قانونگذاری یک سیستم و یک نظام به وجود آید.
4. عدم فاصله زمانی بین توشیح و انفاذ قانون
مطابق احکام قانون اساسی توشیح قانون در صلاحیت رئیسجمهور قرار دارد. در بسیاری از قوانینی که به توشیح رئیسجمهور میرسد در فرمان ذکر میگردد که این قانون از تاریخ توشیح نافذ است. این امر مشکلاتی زیادی را برای ادارات، دستگاه قضایی و شهروندان به وجود میآورد. زیرا قوانینی که باید توسط شهروندان پیروی شود هنوز در جریده رسمی نشر نشده است و به اطلاع و آگاهی شهروندان رسانیده نشده درعینحال نافذ است. دیگر اینکه ادارات دولتی که مجری قانون هستند نیز هنوز قانون به آنها ابلاغ نشده است ولی نافذ شده است. برای محاکم نیز ایجاد مشکل میگردد زیرا هنوز قانون به دست آنها نرسیده است ولی نافذ شده است. در عمل دیده شده است که تعدادی از فیصلههای محاکم توسط ستره محکمه نقض شدهاند به این دلیل که بر اساس یک قانون منسوخ حکم صادر شده است.
5. فقدان مطالعات قانونگذاری در دانشکدههای حقوق
نظریه حقوق در دانشکدههای حقوق دولتی و غیردولتی فقط تمایل بر این دارد که بر قضاوت و قوه قضائیه تمرکز کند درحالیکه قانون به معنای وضع آن و قانونگذاری شامل قانونگذاران و قوه مقننه، اغلب نادیده گرفته میشود. حقوقدانان چنین استدلال میکنند که این مربوط به رشته سیاست است و در حوزه مطالعات حقوق قرار نمیگیرد. بهعبارتیدیگر رویکرد قضاوت محوری در مقابل رویکرد تقنین محور در حقوق و تحلیلهای حقوق قرار میگیرد. حقوقدانان بیشتر به جنبه قضایی حقوق توجه دارند تا جنبه تقنینی آن. نتیجه این شده است که حقوقدانانی که در این سیستم تربیت میشوند هیچ علمی در خصوص قانونگذاری که بخشی از فرایند قانون است ندارند. خواه ناخواه همین حقوقدانان زمانی که وارد پروسه تهیه و تدوین قوانین میگردند. نتیجه کارکردشان نیز رضایتبخش نخواهد بود. به یک دلیل ساده این حقوقدانان برای قضاوت تربیتشدهاند و نه برای تهیه و تدوین قوانین.
به نظر میرسد در آموزش حقوق تحولی به وجود آید. حقوق از رویکرد صرف قضاوت محوریاش خارج گردد و در کنار آن رویکرد تقنین محور نیز تقویت گردد. کما اینکه در بعضی از کشورها رشته مطالعات قانونگذاری تأسیس شده است که به  موضوع قانونگذاری از دیدگاههای مختلف پرداخته میشود. ما هم ناگزیریم که چنین رشتهای را در دانشگاهها ایجاد کنیم تا افرادی تربیت شوند که با مباحث قانونگذاری آشنایی کامل داشته باشند و از اندوختههای آنان بتوان در تدوین مسوده اولیه قانون در ادارات دولتی، ریاست تقنین وزارت عدلیه و شورای ملی استفاده شود.
6. عدم تفکیک دقیق مرز بین قانون و مقرره
از جمله آسیبهای قانونگذاری در افغانستان عدم تفکیک دقیق مرز بین قانون و مقرره است ازآنجاییکه صلاحیت وضع قانون برای شورای ملی و مقرره برای حکومت است. در مواردی دیدهشده است که سندی که باید هیئت قانون را به خود میگرفت در هیئت مقرره ظاهر میگردد. و عملاً حکومت در این خصوص وارد حوزه صلاحیتی شورای ملی میگردد.
7. تعدد در مراجع قانونگذاری
بر اساس قانون اساسی شورای ملی عالیترین مرجع تقنینی در کشور میباشد، در حالات تعطیلی ولسی جرگه و در صورت « ضرورت عاجل» به استثنای بودجه و امور مالی حکومت می تواند فرامین تقنینی وضع نماید. این صلاحیتی که قانون اساسی به حکومت داده است عملاً به صورت یک قاعده در آمده است. و حکومت در رخصتیهای تابستانی و زمستانی شورای ملی فرامین تقنینی صادر میکند. این امر عملاً به این انجامیده است که شورای ملی از جایگاه واقعی خود تنزل نماید و زمام قانونگذاری به دست حکومت بیفتد. تعداد زیادی از فرامین تقنینی زمانی صادر میگردند که هیچ ضرورت عاجل برای آن احساس نمیگردد. این امر تالی فاسد را به دنبال میآورد. زیرا اگر فرمان تقنینی صادر گردد و شورای ملی آن را تأیید نکند تمامی هزینههایی که برای اجرای قانون صورت گرفته است عملاً هدر میرود.
8. تعدیل و ایزاد های متعدد در قوانین
یکی از آسیبهای جدی در نظام قانونگذاری تعدیل و ایزادهای متعددی است که بعد از تصویب قانون یا فرمان تقنینی توسط حکومت وارد میگردد. این امر انسجام قانون را بهکلی بر هم میزند. زیرا بعضی از قوانین را میتوان سراغ گرفت که تعدیلهای متعددی بر آنها واردشده است که احاطه کامل بر این تعدیلها حتی برای یک شخص حقوقدان نیز مشکل است چه برسد به دیگر اشخاص.
9. عدم تدقیق صحیح قوانین
از وظایف ریاست عمومی تقنین وزارت عدلیه تدقیق طرحهای قانونی است که به آن سپرده میشود. تدقیق قانون ازاینجهت ضرورت است که طرح قانون با دیگر قوانین و با کل نظام حقوقی سنجیده شود تا اینکه در تعارض با دیگر قوانین قرار نگیرد به دلیل عدم احاطه کامل اشخاصی که در ریاست تقنین فعالیت میکنند با دیگر قوانین نتیجهاش این میشود که قانونی که درنهایت به تصویب میرسد در مغایرت با دیگر قوانین قرار گیرد. امروزه میتوان قوانین متعددی را سراغ گرفت که با یکدیگر در تعارض قرار دارند و امکان جمع بین آنها با اصول حقوقی نیز مشکل به نظر میرسد.
10. فقدان مرجعی قضایی برای بطلان مقررات مغایر با قوانین
افغانستان ازجمله کشورهایی است که فاقد مرجعی قضایی برای باطل نمودن مقرراتی است که در مغایرت با قوانین قرار دارند. با مراجعه با مقررات دولتی میتوان موارد متعددی از تضاد را مشاهده نمود. این در حالی است که بسیاری از کشورها، مرجعی قضایی را برای بطلان مقررات مغایر با قانون مورد پیشبینی قرار دادهاند. در دیگر کشورها برای چنین مقصودی محاکم اداری را مورد پیشبینی قرار دادهاند که به ابطال مقرراتی که در مغایرت با قانون قرار دارند بپردازد درحالیکه افغانستان فاقد چنین محاکمی هست. نتیجهاش نیز این میگردد که سلسلهمراتب قوانین رعایت نمیگردد.
11. وضع قانون قبل از امر اجتماعی
وضع قانون متعاقب بر امری اجتماعی اتفاق میافتد یعنی در ابتدا مسئله اجتماعی به وجود میآید سپس قانونگذار ضرورت وضع قانون را احساس میکند و درنهایت اقدام به وضع قانون میکند، در افغانستان میتوان تعدادی از قوانین را سراغ گرفت که قبل از اینکه کدام مسئله اجتماعی وجود داشته باشد به وجود آمدهاند.
12. کارشناسی نشدن قوانین
علیرغم اینکه در قانون طی مراحل نشر و انفاذ اسناد تقنینی پیشبینیشده است که طرح قوانینی که از سوی ادارات جهت تدقیق به وزارت عدلیه سپرده میشود باید حاوی نظرات کارشناسی شده در خصوص طرح قانون باشد که ضرورت وجود قانون را توجیه نماید لیکن چنین کاری از سوی ادارات صورت نمیگیرد. بلکه ادارات تنها مسوده اولیه قانون را جهت طی مراحل به  وزارت عدلیه ارسال میکنند و وزارت عدلیه بعد از تدقیق آن را به کمیته قوانین ارسال میدارد. درنهایت طرح قانون به تصویب میرسد . بهاینترتیب است که درنهایت در زمان اجرای قانون، قانون مشکلات خود را نشان میدهد و ضرورت تعدیلهای متعدد برای آن احساس میگردد. بهگونهای که شاید بتوان ادعا نمود کمتر قانونی را بتوان سراغ گرفت که مورد تعدیل قرار نگرفته باشد.
13. فقدان مکانیزم برای بررسی تأثیرات قوانین
درصورتیکه قانون را بهمثابه یک کالا در نظر بگیریم. کالایی بودن قانون اقتضا دارد که این کالا زمانی تولید شود که به آن جامعه نیاز دارد. این کالا باید بهگونهای تولید شود که کمترین هزینه را در پی داشته باشد و بیشترین منفعت را به دنبال آورد. درصورتیکه قانون بیشترین هزینه را برای اجرا در برداشته باشد و درعینحال کمترین منفعت را در پی آرد این قانون کالای مناسب به شمار نمیآید. و باید کنار گذاشته شود. به عبارتی قانون نیز همانند کالا نیاز به بازاریابی دارد و این بازاریابی با ارزیابی تأثیرات قانون به دست میآید.
هرسال قوانین متعددی به تصویب میرسند این قوانین ممکن است بر زندگی شهروندان، ادارات دولتی، بخش خصوصی تأثیر وارد کند. هرچند لازم است که قانون باید بهگونهای وضع گردد که نابرابری را در جامعه به وجود نیاورد، مانع کسبوکار نگردد، امکان عملی اجرا را داشته باشد، از حقوق شهروندان حمایت کند. برای نیل به چنین اهدافی نیازمند ابزارها و امکاناتی برای ارزیابی تأثیرات قانون هستیم. شورای ملی تعدادی از کشورها پی به این هدف بردهاند و مرکز پژوهشها را به وجود آوردهاند که به ارزیابی تأثیرات قوانین بپردازند. افغانستان متأسفانه فاقد چنین مرکزی در شورای ملی است، نمایندگان بر اساس معلومات شخصیشان ارزیابی را انجام میدهند که این میتواند به دلیل نقصان یا فقدان اطلاعات مثمر ثمر نیز واقع نشود.
14. عدم رعایت احتیاط در وضع قانون
قانونگذار رعایت احتیاط لازم را در وضع قانون به خرج نمیدهد، این حکایت از سیستم فکری قانونگذاران ماست که اقتدارطلب هستند و چنین میپندارند که هر آنچه آنان اراده نمودند و هیئت قانون بر آن پوشانیدند باید مورد متابعت شهروندان قرار گیرد. این فارغالبالی به این دلیل خواهد بود که آنان کدام مسئولیتی را در قبال قوانین نادرست و اشتباه خود احساس نمیکنند، کدام مسئولیتی نیز چنین قوانینی برایشان ایجاد نمیکند. این در حالی است که در دیگر کشورها حتی در قسمت قانونگذاری نیز برای دولتها، مسئولیت مدنی ایجادشده است. بهگونهای که اگر قانونگذار انتظارات مشروع اشخاص را نادیده انگارد و اقدام به وضع قانون نماید. اشخاص میتوانند علیه دولت اقامه دعوی مسئولیت مدنی نمایند.

دیدگاه شما