مقدمه
املاک مغصوبه دولتی از اصلی ترین سرمایه‌‌های ملی کشور است که بر اساس حکم قانون اساسی حفاظت و صیانت از آن، وظیفه ارگان‌‌های دولتی و مسئولین حکومتی می‌باشد. وزارت شهرساز ی و اراضی به عنوان متولی اصلی «زمین» درکشور، پالیسی و مقرره ای جهت استرداد املاک مغصوبه دولتی و عامه و در نتیجه حفظ و صیانت چنین املاک، تدوین نموده و به کمیته هماهنگی و پیگیری قضایای غصب املاک دولتی و عامه، تحت ریاست معاونت دوم ریاست جمهوری ارایه نموده است. این پالیسی از پالیسی‌های اساسی کشور می‌باشد که به صورت عالی، در این زمینه تدوین شده است ولی در عین حال دچار کاستی ‎های است که در این نوشته به آن پرداخته شده است.
الف. متصرفین املاک دولتی و عامه
غصب و تصرف املاک دولتی ریشه در تاریخ سیاسی کشور داشته و پا به پای قدرت و سیاست در این ‎کشور به پیش رفته است. مهم‌ترین غاصبان زمین، شاهان و سردمداران اصلی قدرت و حکومت بوده اند که ده ها و صدها جریب زمین‌ دولتی و عامه را برای اقارب، دوستان، اراکین حکومتی، خانواده و دوستان مونث و مذکر شان، خارج از نیازمندی و نرم‌های توزیع عادلانه، با حکم، دستور و اهدای شاهانه بذل و بخشش می‌نموده اند. دوسیه‌های کلان از زمین‌های اهدایی وجود دارد که خاندان ‎های حکومت گران، در دست داشته و امروزه به عنوان یک چالش مهم بین دولت و آنان مبدل شده و براساس قوانین موجود کشور، به نفع آنان عودت داده می‌شود.
هرچند برای این مهم، حکومت‌های چپ افغانستان برنامه‌های هرچند ناقص ولی درعین حال با معیارهای حدوداً عادلانه در جهت استرداد این زمین‍ها روی دست داشت که متاسفانه مانند تمامی پلان‌ها و برنامه‌های حکومتی آنان به بن بست کشیده شد و عمر حکومت ‎های آنان نیز  به پایان رسید.  علاوه بر سردمداران حکومتی، بخش از زور مندان و متنفذین قومی، مخصوصا در دوره حاکمیت مجاهدین، به چپاول و غصب گسترده زمین‌های دولتی و عامه پرداختندکه در نتیجه بحران زمین یکی از بحران‌های اصلی کشور به حساب آمده و مساله از صورت غصب عادی عبور نموده و به جنگ تمام عیار اقتصادی و سرمایه ای تبدیل شده است.
علاوه براین دو دسته از غاصبین زمین‌های دولتی و عامه، عده ای از شهروندان مستحق و فقیری نیز هستندکه به خاطر ایجاد سرپناه مجبور شده اند، زمین‌های دولتی و عامه را مورد تصرف غیر قانونی خویش قرار دهند. درکنار این مجموعه، عده بیشتر از شهروندان وجود دارند که زمین‌های مغصوبه دولتی و عامه را از زورمندان و غاصبین اصلی خریداری نموده و برای شان سرپناه، مسکن، مجموعه‌های تجاری و غیر تجاری ساخته اند. بنا براین؛ سه دسته ای از متصرفین زمین‌های دولتی و عامه وجود دارد که ضرورت است برای ساماندهی املاک تحت تصرف هر دسته، پلان و پالیسی متناسب با وضعیت متصرفین تدوین نموده و املاک دولتی و عامه را سامان دهی نماید.
ضرورت است که این پالیسی، بربنیاد مطالعات عمیق علمی، تجربه کشورهای موفق در زمینه مدیریت زمین، دیدگاه‌های مردم و اهل خبره‌ کشور، تدوین‌گردیده و راه حل‌گره‌گشایانه ای برای آن در نظرگرفته شود.
ب. اهداف و ویژگی‌های پالیسی استرداد
این پالیسی، برای سیاست‌‌گذاری جهت برخورد قضائی با موارد غصب زمین که اتفاق افتاده و نیز اتخاذ تدابیر لازم جهت جلوگیری از وقوع مجدد این معضل، تدوین شده است. هدف از تدوین این پالیسی این است که فعالیت‌‌های مختلف قانونی جهت مقابله با غصب زمین، در سند واحد تجمیع شود. در این پالیسی پیشنهاد شده است که جنبۀ جزایی موضوع، قبل از جنبۀ حقوقی رسیدگی شود. به این دلیل که رسیدگی به جنبۀ حقوقی غصب زمین، گاه ما‌‌ه‌‌ها و سال‌ها به درازا می‌‌کشد و اطاله دادرسی فرصت مناسبی را برای غاصبین جهت ادامۀ فعالیت‌‌های غاصبانه ‌‌شان فراهم می‌‌آورد، لذا پیشنهاد کرده است که محاکم خاص در تمام ولایات کشور جهت رسیدگی به ین موضوع ایجاد گردد، هرچند که چنین محاکمی در تمامی زون‌‌های کشور وجود دارد. این پالیسی به موارد و مصادیق استفاده از زمین‌‌های مغصوبه هم چون؛ شهرک‌‌های رهایشی، اعمار سرپناه، استفادۀ کشاورزی و غیره پرداخته است.
موضوع مهم دیگرکه این پالیسی به آن پرداخته است، بررسی علت و زمینه‌‌های وقوع غصب زمین و ارایه راه حل برای آن می‌باشد. این پالیسی، یکی از مهمترین زمینه‌‌های وقوع غصب زمین را  عدم وجود ثبت محفوظی از زمین‌‌های کشور دانسته است. عامل دیگر، وجود یک نوع نرمی و عدم صلابت لازم در اسناد تقنینی  است که زمینه را برای غصب بیشتر تمهید می‌کند. پالیسی پیش‌نهادکرده است؛ لازم است‌که در قوانین، شدت عمل بیشتری برای برخورد با این جرم پیش‌‌بیبنی شود. راهکار دیگر جهت مبارزه با غصب زمین‌های دولتی و عامه در این پالیسی پیشنهاد شده است تأکید بر حرمت شرعی غصب زمین شده است. در این زمینه پیشنهاد سمینارهایی با همکاری شورای علما، جهت تبیین حرمت غصب زمین و صدور فتوای شرعی درخصوص حرمت غصب زمین و املاک دولتی، صورت گرفته است.
اقدام لازم دیگر که در این پالیسی به آن اشاره شده، نحوۀ برخورد با غاصبین است. در این پالیسی پیشنهاد شده که افراد غاصب باید ممنوع الخروج شوند، به هیچ پستی استخدام نشوند، حق کاندید شدن برای مناصب انتخابی را نداشته باشند، نتوانند جواز تجارتی اخذ نمایند. همچنین برای افرادی که به طور داوطلبانه زمین‌‌های مغصوبه را بر می‌‌گردانند امتیازاتی در نظرگرفته شود. مبارزه با غصب زمین باید از جمله وظایف والیان و قومندانان امنیه باشد و آنان باید در این زمینه پاسخگو باشند.
کاستی‌ها و چالش‌های پالیسی استرداد
1. عدم رعایت احکام قانون اساسی
بسیار بدیهی است که پالیسی زمین درکل، و املاک دولتی و عامه مخصوصا، بربنیاد هدایت ‎ها، احکام و ارزش‌های قانون اساسی تدوین و نهایی شود.  ارزش‌های قانون اساسی عصاره آرزوها و مطالبات سیاسی، اجتماعی، رفاهی،  اقتصادی و توسعه ای مشروع و اساسی شهروندان کشور می‌باشد که در چوکات وثیقه ملی صورت بندی شده است. بربنیاد قانون اساسی است که تمامی پالیسی‌ها، برنامه‌ها و پلان‌های عملیاتی حکومت‌ها تدوین‌گردیده و محتوای مواد قانون اساسی درچارچوب برنامه‌ها و پالسی‌های حکومتی سامان دهی می‌شود.
قانون اساسی کشور جهت کلی و دورنمای پالیسی‌های زمین، مسکن و ملکیت‌های عامه و دولتی را به روشنی تمام تبیین نموده و حقوق مشروع شهروندان را در زمین و املاک عامه به رسمیت شناخته است. قانون اساسی، دولت را موظف کرده است که تدابیری لازم را جهت توزیع ملکیت‌های عامه، اتخاذ نماید. ماده چهاردهم قانون اساسی صراحت دارد که:« دولت به منظور تهيه مسكن وتوزيع ملكيت‌هاي عامه براي اتباع مستحق، مطابق به احكام قانون و در حدود امكانات مالي، تدابير لازم اتخاذ مي‌نمايد».
اما پالیسی استرداد املاک مغصوبه عامه و دولتی توجهی به الزامات بنیادین ماده چهاردهم قانون اساسی در مورد مسکن و توزیع ملکیت‌های دولتی ننموده و نه تنها تدبیری در جهت باز توزیع زمین‌های عامه و دولتی در متن این پالیسی در نظر نگرفته است که برخلاف دورنماهای قانون اساسی به تجمیع و راکد کردن چنین زمین‌های جهت گذاری شده است. هرچند اصل تجمیع زمین‌های دولتی و عامه جهت مدیریت درست آن، به نفع مصالح ملی و نجات این سرمایه عظیم کشوری از چنگال غصب و تصرفات غیر قانونی امر لازم و ضروری است ولی جهت موفقیت این برنامه، ضرورت به طراحی میکانیزم بازتوزیع آن نیز می‌باشد. تا شهروندان کشور با احساس مالکیت بر اموال ملی، حس مشارکت و تطبیق برنامه‌های عام المنفعه را درخود بوجود آورده و با تمام توان و اشتیاق ذهنی با دولت و حکومت همکاری نماید. بنابراین ضرورت است که در پالیسی استرداد، میکانیزم های بازتوزیع زمین‌هارا در حوزه های تجاری، صنعتی، زراعتی و مخصوصا رهایشی و مسکن، منظور نموده و برای آن برنامه دقیقی را تدارک نماید. میکانیزم‌ها را می‌توان با مراجعه به پالیسی‌های تدوین شده زمین و مسکن، تدارک نموده و سیاست‌های کلان ملی را در پالیسی استرداد املاک مغصوبه دولتی و عامه گنجانده و مورد رعایت قرار دهد.
عدم رعایت سیاست‌های پالیسی ملی زمین
حکومت در ماه سرطان سال 1396پالیسی حدودا جامع را در مورد زمین تحت عنوان:« پالیسی ملی زمین» تدوین و به تصویب رسانده است که از جامعیت خوب برخوردار بوده و جهت مدیریت زمین راهکارها و جهت‌های روشنی را تعیین و مشخص نموده است.  پالیسی زمین براساس اصول چون؛ نگهداشت و حفاظت منابع زمین برای معیشت مردم و نسل‌های آینده، ایجاد فرصت‌های دسترسی قانونی به زمین برای افغان‌ها و داشتن حق بلند بردن رفاه اجتماعی، و اهداف چون؛ فراهم نمودن زمینه دسترسی هر افغان به زمین، بلند بردن و تضمین یک نظام مصئون حق مالکیت زمین و ایجاد نظام موثر مدیریت زمین و زمین‌داردی و مانند آن، ترتیب یافته است.
پالیسی زمین، با روی‌کرد نقدگونه به سیاست‌های مدیریتی زمین در دوره ‎های‌گذشته تصریح می‌کندکه:«پرو سیجرهای موجوده توزیع زمین فاقد مساوات، شفافیت و حسابدهی بوده در ظرف چندین‌سال گذشته قیمت‌های زمین و قیمت‌های خانه‌های موجود طور سرسام آور بالا رفته که از توان اکثریت ساکنین شهر خارج می‌باشد. فلهذا برای ایجاد وتطبیق ستراتیژی‌ها به منظور بلندبردن عرضه زمین برای گزینه‌های مسکن قابل استطاعت، ضرورت مبرم احساس می ‎گردد». پالیسی زمین، مخصوصا در موردمنازعات ساحات رهایشی زمین، رویکردهای حل منازعات زمین را به صورت بسیار دقیق و مشخص بیان کرده و در این زمینه ساحات رهایشی‌که بالای زمین‌های دولتی و عامه اعمار و آباد گردیده است به گونه دقیق صورت بندی نموده است. 1 :« زمین های دولتی یا عامه که توسط زورمندان غصب گردیده و به نمرات کوچک تقسیم‌گردیده است؛ یا توزیع گردیده است یا به دیگران به فروش رسیده است و یا تحت تصرف خود غاصبین قرار دارد. در چنین مواردی، زمین ‎های مغصوبه عامه یا دولتی نباید تحت پوشش برنامه‌های بهسازی که توسط حکومت حمایت می‌گردد، قرار گیرد و لازم است که حکومت اقدامات مناسب را اتخاذ نماید تا به تصرف غیر قانونی برخورد جدی مطابق قانون صورت‌گیرد. ولی درجای دیگر پالیسی زمین، همین موضوع را مورد بحث قرا داده و تصریح دارد:« غصب زمین به هیچ وجه نباید تشویق گردد. اما اندازه و پیچیدگی دوسیه‌های مربوط غصب زمین‌که ابتداء زمین به زور غصب گردیده است ولی بعدا به افراد دیگر توزیع و یا به فروش رسانیده است که آن‌ها به نوبه خویش بعدا آن را اعمار نموده است، متقاضی اتخاذ اقدامات واقع بینانه از جانب حکومت می‌باشد».
2 :«نوع دیگر زمین‌های دولتی و عامه که شهروندان بی‌خانه، از روی مجبوریت جهت رفع معضله جدی بی‌سرپناهی برای خود و اعضای فامیل شان بالای زمین‌های عامه یا دولتی داخل حدود پلان‌های منظور شده شهری، خانه‌های خود سر اعمار نموده اند، حکومت باید تلاش ورزد تا عرضه خدمات اساسی به آن را بهبود بخشد و برای ساکنین مستحق‌که شرایط مشخصی را حایز می‌گردند مجوز سکونت را براساس یک پروسه تثبیت حق مالکیت که توسط حکومت آغاز خواهدشد، اعطا کند» پالیسی زمین، هرچند در موارد زیادی دچار تناقض‌های مکرر شده است ولی در عین‌حال رویکرهای واقع بینانه ای جهت حل معضل زمین ارایه داده است. این پالیسی مخصوصا مبتنی برتوزیع زمین به عنوان یک حق از حقوق اساسی شهروندان و تحت حمایت قرار دادن اقشار ضعیف مردم جهت رفع نیازمندی‌های رهایشی، زراعتی، تجاری و صنعتی جهت گذاری شده است. اما پالیسی استرداد بدون در نظر داشت پالیسی ملی زمین به عنوان پالیسی مادر، دچار ابهام، ناروشنی و بدون رعایت دو اصل «توزیع ملکیت ‎های عامه و دولتی و حمایت از اقشار ضعیف جامعه» تدوین گردیده و حد اقل این‌دو مورد را در مورد ساحات تجاری، صنعتی، زراعتی و مخصوصا رهایشی و مسکن مورد توجه قرا نداده است. بویژه مشکل زمین‌های غصبی‌که به فروش رسیده و یا میان شهروندان جهت اعمار سر پنا توزیع شده است، راه حل درست و منطبق با ارزش‌های قانون اساسی و پالیسی ملی زمین، نسنجیده است. در نتیجه سیاست های پالیسی ملی زمین را رعایت ننموده و به نوعی در تعارض و یا تخالف با آن قرار گرفته است.
2. فقدان میکانیزم بازتوزیع زمین‌های مغصوبه دولتی و عامه
اما آن چه که این پالیسی را دچار توقف نموده و اجرای آن را دچار اخلال می‌نماید، عدم برنامه مشخص برای باز توزیع این زمین‌ها به افراد و اشخاص مستحق می‌باشد. در این پالیسی بعد از تاکید برثبت املاک در بانک املاک دلتی تنها راهکارکه سنجده شده است اجاره دادن این املاک به متصرفین آن می ‎باشد. این پالیسی صراحت داردکه:« اجاره دادن زمین دولتی به مقاصد تجارتی، خدمات عامه و زراعتی یک روش حفظ زمین دولتی بوده و از غصب آن جلوگیری صورت می ‎گیرد». ولی به میکانیزم‌های باز توزیع این زمین‌ها در قالب، واگذاری و فروش به اشخاص مستحق، هیچ اشاره ای صورت نگرفته است.
این درحال است که براساس پالیسی مسکن؛ ترتیب پالیسی بهسازی و نوسازی، رسمی سازی شهرک‌های خود سر و احیای مجدد شهری جزء اولویت ‎های است که باید صورت بگیرد. اما درپالیسی استرداد، هیچ اشاره ای به میکانیزم های دیگر بازتوزیع زمین ‎های عامه و دولتی نشده است. هرچند در مقرره ای که برای  رسیدگی و استرداد زمین و املاک مغصوبه دولتی و عامه، تدوین یافته است، راه‌های برای بازتوزیع این زمین‌ها در نظرگرفته شده است که جواب گوی نیازهای جدی مردم مخصوصا در بخش مسکن نبوده و علاوه برآن، هزینه‌های زیاد را برای مردم نیازمند تحمیل می‌نماید. این ابهام و ناروشنی به گونه ای است که مردم و شهروندان کشور جهت همکاری درتطبیق این پالیسی تشویق نمی‌شوند و همکاری وثیق بین مردم و نهادهای مسئول دولتی ایجاد نمی‌گردد.
این مشکل مشکل عمده و تاریخی است و این گمان را تقویت می‌نماید که سردمداران حکومتی زمین‌های عامه و دولتی را بنام غصب و مانند آن از تصرف مردم خارج نموده و برای اهداء، فروش و واگذاری‌های شخصی شان سامان‌دهی می‌نماید. چنانچه در طول تاریخ حکومت‌ها، بدنه اصلی مردم از مین‌های دولتی و عامه بی بهره بوده اند و برای رفع نیازمندی ‎های شان از زورمندان، حاکمان و قدرت مدران کشور با بهای‌گزاف و در بدل یک عمر تلاش‌سخت و طاقت فرسا، باز خرید نموده اند. این ذهنیت هم‌چنان به قوت خود باقی است و اگر چنانچه صادقانه با مردم و شهروندان این‌کشور معامله شود، و سیاست‌گذاری‌ها در جهت رفع نیازمندی‌های شهروندان تدارک ‌شود، و پالیسی‌ها درجهت توسعه‌کشور و سامان دهی زمین و املاک عامه و دولتی تدوین ‌شود، لازم است که میکانیزم‌های بازتوزیع چینین املاکی، درج این پالیسی ‎گردد، تا مردم با اطمینان خواطر با برنامه ‎ها و پالیسی ‎های حکومت در مورد مدیریت زمین ‎های عامه و دولتی همکار ی نماید.